Kontrola koncentracji — zbędny wymysł czy niezbędne narzędzie w rękach państwa?

Fuzja, przejęcie, M&A, połączenie, transakcja — za pomocą tych pojęć określa się zjawisko koncentracji przedsiębiorców. O tym jak „płodny” i popularny jest to temat z pewnością wie każdy, kto na co dzień śledzi nagłówki w prasie ekonomicznej i gospodarczej. W krok za każdą inwestycją idą ogromne sumy pieniędzy, nie dziwi zatem fakt, że największe fuzje i przejęcia są w mediach szeroko komentowane. Choć mamy do czynienia z wolnym rynkiem, a przekształcenia podmiotów gospodarczych są wynikiem ich planów biznesowych, w całej Unii Europejskiej działają wyspecjalizowane organy regulacyjne, których celem jest blokowanie transakcji jednoznacznie szkodliwych dla rynku. Decyzje takie nie są łatwe — co pokazują wydarzenia ostatnich miesięcy — jednak w szczególnych, określonych prawem przypadkach konieczne. Wszystko w trosce o to, aby konkurencja na rynku nie została zachwiana, ponieważ konsekwencje jego silnego zmonopolizowania zawsze najdotkliwiej odczuwają najsłabsi uczestnicy rynku. Aby zrozumieć, dlaczego tak ważna jest kontrola koncentracji postanowiłam poświęcić ten tekst genezie kontroli koncentracji.  

Od czego wszystko się zaczęło?

Instytucjonalna ochrona konkurencji została wprowadzona po raz pierwszy w Ameryce Północnej pod koniec XIX w., jako reakcja na problemy gospodarcze pierwszego kryzysu gospodarczego doby industrializacji. Jak się wówczas okazało, pełna swoboda gospodarcza i doktryna liberalizmu — wbrew oczekiwaniom — nie zagwarantowały zachowania stanu doskonałej konkurencji, a doprowadziły do silnej koncentracji i kartelizacji gospodarki. W takich też okolicznościach przyjęto tzw. ustawę Shermana zakazującą monopolizacji handlu pod groźbą zastosowania sankcji prawno karnych, z karą pozbawienia wolności włącznie. 

Na kontynencie europejskim pierwszą regulacją chroniącą konkurencję była niemiecka ustawa kartelowa z 1923 r.Przyjęto ją w trudnych warunkach, bo w czasach niestabilnej sytuacji politycznej i gospodarczej, będącej następstwem I wojny światowej. W latach 1925-1937 regulacje dotyczące tej materii uchwalono kolejno w Szwecji, Norwegii, Polsce i Czechach oraz Jugosławii i Danii. Wszystkie systemy opierały się na założeniu, że prawo powinno służyć ochronie konkurencji. Właściwym instrumentem do osiągnięcia tego celu miała być administracyjna kontrola szkodliwych praktyk silnych gospodarczo podmiotów, nie zaś zakazywanie określonych rodzajów zachowań — jak przewidywało amerykańskie prawo antytrustowe.

Problemy gospodarcze Europy po 1945 r., tj. inflacja, niedobory produkcji, popyt znacznie przewyższający podaż, skłoniły rządy kolejnych państw do coraz większej ingerencji w gospodarkę, skoncentrowanej na ochronie rynku przed nadużywaniem przez przedsiębiorców ich silnej pozycji. Nadal jednak prawo nie przewidywało administracyjnej  kontroli koncentracji.  

Pierwsze próby uregulowania procesu koncentracji w Europie

Dopiero Traktat powołujący Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z 1951 r., obok zakazu tworzenia karteli i nadużywania siły rynkowej przez przedsiębiorców, przewidywał kontrolę koncentracji. Rozwiązania te wdrożono z obawy przed polityczną siłą monopolistów mogącą zagrozić suwerenności nowo tworzonej Wspólnoty. Sformułowano wówczas m.in. obowiązek zgłaszania planowanych transakcji w celu uzyskania zgody do Wysokiej Władzy (poprzedniczki Komisji Europejskiej), której przyznano uprawnienie do zgłaszania rekomendacji niwelujących skutki nadużywania dominacji rynkowej przez przedsiębiorców. W przypadku złamania tych reguł sankcje — w postaci nakazu — nakładano na przedsiębiorców w porozumieniu z rządem właściwego państwa. Okazało się jednak, że przepisy te nie miały większego znaczenia praktycznego. Traktowane jako regulacje o charakterze branżowym — dotyczące rynków węgla i stali — stosowane były niezwykle rzadko. W konsekwencji, nie wywarły one istotnego wpływu na rozwój prawa konkurencji UE.

Kolejnym krokiem ku uregulowaniu ochrony konkurencji było przyjęcie Traktatu rzymskiego z 1957 r., który wprowadzał zakaz nadużywania pozycji dominującej oraz zawierania antykonkurencyjnych porozumień przez przedsiębiorców. Nie pojawił się w nim jednak obowiązek kontroli koncentracji, co w konsekwencji uniemożliwiło na kilka dziesięcioleci blokowanie na szczeblu europejskim fuzji i przejęć, wywołujących szkodliwe dla rynku skutki.

W tym samym czasie w Niemczech...

Mniej więcej w tym samym czasie niemiecki rząd z Ludwigiem Erhardem jako ministrem gospodarki na czele, opracował kompleksową ustawę antymonopolową. Miała ona zastąpić przyjętą tuż po wojnie w 1947 r. ustawę o dekartelizacji i dekoncentracji niemieckiej gospodarki. Nowe prawo — przyjęte w 1958 r. — zakazywało karteli oraz innych rodzajów praktyk ograniczających konkurencję. Ustawa powołała Federalny Urząd Kartelowy (Bundeskartellamt) jako niezależny organ antymonopolowy. Dopiero jednak praktyka orzecznicza po pierwszych 10 latach funkcjonowania organu uwidoczniła potrzebę rozszerzenia zakresu jego uprawnień. Stwierdzono wówczas, że rolą polityki konkurencji nie powinno być jedynie eliminowanie przejawów nadużywania siły podmiotów, ale zakazywanie koncentracji, które grożą tworzeniem monopoli. Pogląd ten był zgodny z aktualną koncepcją tzw. dynamicznej konkurencji. W konsekwencji „duża” nowelizacja niemieckiej ustawy antymonopolowej z 1973 r. objęła również wdrożenie przepisów o kontroli fuzji i przejęć.

Europejski apetyt na kontrolę koncentracji

Podobną potrzebę rozszerzenia kompetencji zasygnalizowała Komisja Europejska, uznana w 1962 r. za europejski organ antymonopolowy. Trafiła ona jednak ze swoim pomysłem na niesprzyjający okres polityczny, określany mianem czasu euro sklerozy, charakteryzujący się spowolnieniem procesu integracji europejskiej na skutek m.in. osłabienia koniunktury. Wobec braku woli politycznej po stronie rządów krajowych, KE w sukurs przyszedł określany motorem procesu integracji — Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W sztandarowym orzeczeniu w sprawie Continental Can (1973 r.) — wbrew literalnemu brzmieniu przepisów Traktatu — przyznał Komisji kompetencję do zakazywania koncentracji mogących prowadzić do dominacji rynkowej. Jak pokazuje zatem historia dopiero praktyka zaczęła zmuszać organy do poszukiwania nowych rozwiązań, mających chronić rynek i działających na nim przedsiębiorców.

Pierwsza unijna „merger regulation”

Dyskusja polityczna na temat rozszerzenia kompetencji KE o kontrolę koncentracji przedsiębiorstw stała się możliwa dopiero po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego (1986 r.). Był to moment przełomowy dla zakończenia procesu budowy jednolitego rynku wewnętrznego. W tym czasie coraz większego znaczenia nabierała polityka konkurencji. Przyjęto wówczas pierwsze rozporządzenie (nr 4064/89) dotyczące kontroli koncentracji przedsiębiorców (tzw. merger regulation). Był to ostatni etap centralizacji systemu stosowania prawa antymonopolowego UE. Wszelkie kompetencje w regulowanym tu obszarze powierzono KE. Na przedsiębiorców planujących koncentracje, których łączne obroty przekraczały określone prawem progi, nałożono obowiązek ich zgłaszania. Zadaniem Komisji było natomiast przeprowadzenie oceny wpływu tych transakcji na rynek. Jeżeli wpływ ten był pozytywny lub neutralny wydawała decyzję uznającą daną koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem. W przeciwnym wypadku, gdy zamierzanie łączenie mogło prowadzić do powstania lub umocnienia się pozycji dominującej, zakazywała ona koncentracji. Możliwe było również wydanie tzw. zgody warunkowej, jeżeli po spełnieniu określonych warunków transakcja nie generowałaby negatywnych skutków dla konkurencji.

Pierwszy zakaz koncentracji w UE

Pierwszy taki zakaz został wydany w 1991 r. na rynku transportu lotniczego i wywołał polityczną burzę, głównie z udziałem Francji i Włoch, których spółki były adresatami tego zakazu, ale także przełamał pewne tabu. W następnych latach Komisja sięgała po ten instrument jeszcze kilka razy, reagując adekwatnie do przedmiotu wpływających zgłoszeń koncentracyjnych.

Kontrola koncentracji w całej Unii

Kontrola fuzji i przejęć w krajach UE nabrała kształtu podobnego do obecnego dopiero w 2004 roku po przyjęciu obowiązującego do dziś rozporządzenia nr 139/2004. Mimo szeregu zmian, w europejskim systemie utrzymano zasadę, zgodnie z którą koncentracje o wymiarze wspólnotowym, jeśli przekroczone zostaną określone progi obrotowe, oceniane są wyłącznie przez Komisję. Jej zadaniem jest bowiem badanie skutków, które dana transakcja może wywołać na całym jednolitym rynku. Na poziomie krajowym działają natomiast organy ochrony konkurencji, których zadaniem jest badania skutków fuzji i przejęć na ich wewnętrznych rynkach.

Należy pamiętać, że nadrzędnym celem działań organów antymonopolowych jest interes publiczny, który w przypadku koncentracji odnosi się do zachowania istotnej dla gospodarki wolnorynkowej i demokratycznego systemu politycznego — konkurencyjnej struktury rynku. Ostatecznymi beneficjentami są konsumenci, którym gwarantuje ona prawo wyboru najkorzystniejszej — a nie na przykład jedynej dostępnej oferty.

Tekst przygotowany dla forbes.pl