Zgodnie z art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (np. w zakresie gospodarki odpadami, budownictwa socjalnego, transportu, zieleni miejskiej, usług pocztowych itp.) podlegają normom Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań, które zostały im powierzone. Ponadto, nie może dojść do naruszenia rozwoju handlu unijnego w sposób sprzeczny z interesem Unii. 

Definicja usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym

Na wstępie należy zauważyć, iż w prawie unijnym nie funkcjonuje legalna definicja usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym. Uznanie usługi za będącą w ogólnym interesie gospodarczym należy do władzy dyskrecjonalnej poszczególnych państw członkowskich. Pojęcie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym często przyrównuje się do usług powszechnych, usług użyteczności publicznej, a także usług publicznych.

W większości sytuacji wolny rynek nie zapewnia świadczenia określonych usług (istotnych z punktu widzenia polityki socjalno-ekonomicznej państwa i niezbędnych dla jego sprawnego funkcjonowania) lub zapewnia ich świadczenie na niewystarczającym poziomie lub o niewystarczającej jakości (ich świadczenie nie jest opłacalne z punktu widzenia świadczących te usługi przedsiębiorców, albo nie jest opłacalne świadczenie usługi o określonych parametrach jakościowych lub przy zapewnieniu odpowiedniego komfortu czy bezpieczeństwa dla użytkowników). W związku z tym administracja publiczna (powierzająca określonym podmiotom świadczenie tych usług i określająca warunki, na jakich ma się ono odbywać) może rekompensować przedsiębiorcom generowane straty wynikające z ich świadczenia.

W tym kontekście istotne jest podkreślenie faktu, iż rekompensata udzielana przez państwo na rzecz przedsiębiorców świadczących nierentowne usługi w ogólnym interesie gospodarczym, może mieć charakter selektywnej korzyści dla tych przedsiębiorców i - co za tym idzie - naruszać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Taka rekompensata podlega zatem ocenie pod kątem występowania pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

W pierwszej kolejności należy sprawdzić, czy zostały spełnione cztery warunki określone w orzeczeniu w sprawie Altmark, pozwalające na wykluczenie występowania pomocy publicznej w przypadkach finansowania działalności przedsiębiorstw w zakresie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. W sytuacji niespełnienia tych kryteriów oraz gdy przyznawane wsparcie (rekompensata) spełnia ogólne warunki wymienione w art. 107 ust. 1 TFUE, będzie ono stanowić pomoc publiczną podlegającą postanowieniom art. 93, 106 i 107 TFUE. Aby było ono zgodne z rynkiem unijnym, musi spełniać warunki określone w jednym z poniżej przedstawionych dokumentów Komisji Europejskiej w sprawie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.

Wyrok w sprawie Altmark

W wyroku w sprawie Altmark Trans GmbH Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził, iż rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych (dopłata do świadczenia tych usług, związana z ich nierentownością) nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeśli spełnione są równocześnie następujące przesłanki:

• przedsiębiorstwo będące beneficjentem rekompensaty musi wywiązywać się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, a zobowiązania te muszą być wyraźnie i jasno zdefiniowane;
• wyznaczniki, na bazie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób;
• wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów z tytułu świadczenia tych usług i rozsądnego zysku;
• w przypadku gdy wyboru przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nie dokonuje się zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, która pozwoliłaby na wyłonienie oferenta świadczącego te usługi za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy określić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo dysponujące wyposażeniem odpowiednim do świadczenia tych usług.

W sytuacji, w której rekompensata nie spełnia ww. warunków i jeżeli są jednocześnie spełnione ogólne warunki określone w art. 107 ust. 1 TFUE, taka rekompensata stanowi pomoc publiczną i podlega postanowieniom art. 93, 106 i 107 TFUE oraz decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z 11.1.2012, str. 3) lub Komunikacie Komisji Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty świadczenia usług publicznych (Dz. Urz. UE C 8 z 11.1.2012, str. 15).

Przykładem, w którym nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki określone w orzeczeniu Altmark, jest sytuacja, gdy gmina zleca świadczenie usług  w ogólnym interesie gospodarczym spółce komunalnej bez przeprowadzenia w pełni konkurencyjnej procedury przetargowej, a wysokość rekompensaty została określona bez przeprowadzenia analizy kosztów, jakie poniósłby typowy, dobrze zarządzany podmiot, prowadzący działalność na podobnym rynku i w zakresie podobnych usług, dysponujący wyposażeniem odpowiednim do ich świadczenia. 
 

Wyrok TSUE z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark Trans GmbH, Regirungsrasidium Magdeburg i Nahverehrsgesellschaft Altmark GmbH.

Decyzja Komisji w sprawie pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.

W decyzji tej wskazano warunki, przy spełnieniu których pomoc w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym będzie zwolniona z obowiązku notyfikacji określonego w art. 108 ust. 3 TFUE. Ma ona zastosowanie do rekompensaty:  

1. przyznawanej przedsiębiorstwom do kwoty 15 mln EUR rocznie za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym w dziedzinach innych niż transport i infrastruktura transportowa;  
2. przyznawanej szpitalom i przedsiębiorstwom zajmującym się mieszkalnictwem socjalnym, które prowadzą  
3. działalność uznaną przez dane państwo za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym;  
4. w zakresie połączeń lotniczych i morskich z wyspami, na których średnie roczne natężenie ruchu w okresie 2 lat obrotowych poprzedzających rok, w którym przedsiębiorstwu powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, nie przekroczyło 300 tys. pasażerów;  
5. dla lotnisk i portów, w których średnie roczne natężenie ruchu w okresie 2 lat poprzedzających rok, w którym powierzono im świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, nie przekraczało 200 tys. pasażerów w  
6. przypadku lotnisk i 300 tys. pasażerów w przypadków portów.  

Warunkiem umożliwiającym zastosowanie decyzji (poza świadczeniem usług w ww. zakresie) jest ustalenie zobowiązania przedsiębiorstwa będącego beneficjentem rekompensaty do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym poprzez jeden lub kilka aktów, których forma może zostać określona poprzez państwo członkowskie. Przedsiębiorstwo musi być wyraźnie zobowiązane do świadczenia tych usług, np. na podstawie przepisów ustawy (zwłaszcza jeśli dany podmiot został utworzony na mocy ustawy), aktu kreującego dany podmiot lub stosownej umowy między organem publicznym, a podmiotem powierzającej mu świadczenie tych usług.

Kolejnym warunkiem jest zapewnienie, iż wysokość rekompensaty nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów ze świadczenia tych usług i rozsądnego zysku z kapitału własnego niezbędnego do wywiązywania się z tych zobowiązań. Rekompensata musi być jednocześnie faktycznie wykorzystywana na świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym.

W przypadku wystąpienia nadwyżki rekompensaty, państwo członkowskie powinno zażądać jej zwrotu i skorygować wskaźniki, na podstawie których obliczano wysokość rekompensaty. Nadwyżka może być przeniesiona na kolejny okres rozliczeniowy, jeśli nie przekraczała 10% kwoty rocznej rekompensaty (w przypadku mieszkalnictwa socjalnego 20%, pod warunkiem, że przedsiębiorstwo prowadzi działalność wyłącznie w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym).
 

Decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Komunikat - Komisji Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych  

Celem zasad ramowych jest określenie warunków, które są konieczne dla zakwalifikowania pomocy (udzielanych rekompensat) jako zgodnej z art. 106 ust. 2 TFUE, gdy nie spełnia ona warunków określonych w ww. decyzji. Zasady ramowe znajdują zastosowanie do rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznanych przedsiębiorstwom w związku z prowadzeniem działalności, które są regulowane TFUE, za wyjątkiem sektorów transportu oraz nadawców publicznych (które są objęte oddzielnymi komunikatami).  

Kwota rekompensaty udzielana zgodnie z przepisami zasad ramowych Komisji nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wraz z rozsądnym zyskiem.  

Zasady ramowe określają warunki, na jakich pomoc w formie rekompensaty może być uznana za zgodną ze wewnętrznym rynkiem, jednakże nie zwalniają z obowiązku jej notyfikacji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. Tym samym, rekompensata, która stanowi pomoc publiczną i nie wchodzi w zakres postanowień ww. decyzji, podlega obowiązkowi notyfikacji. 

Komunikat - Komisji Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. 

W celu stwierdzenia, czy dane wsparcie stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy otrzymujący je podmiot jest przedsiębiorcą. Podkreślić przy tym należy, iż kluczową rolę w określeniu zakresu tego pojęcia odgrywa orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) oraz Sądu UE. Z orzecznictwa tych sądów wynika, że pojęcie przedsiębiorcy powinno być rozumiane bardzo szeroko. W jego zakres wchodzą wszelkie kategorie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej i źródeł ich finansowania^[1] oraz bez względu na to, czy przepisy krajowe przyznają danemu podmiotowi status przedsiębiorcy. Co więcej, nie jest istotne czy podmioty te działają w celu osiągnięcia zysku, w związku z czym działalnością gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji może być także działalność prowadzona przez różnorodne podmioty typu non-profit^[2]. Jednocześnie zgodnie z orzecznictwem sądów unijnych, przez działalność gospodarczą należy rozumieć oferowanie towarów i usług na rynku, przy czym pojęcie to dotyczy zarówno działalności produkcyjnej, jak i dystrybucyjnej oraz usługowej.

Należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do podmiotów należących do sektora usług medycznych orzecznictwo sądów unijnych i praktyka decyzyjna Komisji nie są jednorodne. Zgodnie z orzecznictwem TSUE wykonywanie usług medycznych stanowi działalność gospodarczą, bez względu na to, czy koszty świadczonych usług są pokrywane bezpośrednio przez pacjenta, czy też przez władze publiczne bądź fundusze zdrowia^[3]. Zgodnie natomiast z pkt. 24 Komunikatu Komisji – Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE^[4], „w niektórych państwach członkowskich szpitale publiczne są integralną częścią krajowego systemu opieki zdrowotnej i są prawie w całości oparte na zasadzie solidarności. Szpitale te są bezpośrednio finansowane ze składek na ubezpieczenie społeczne i z innych zasobów państwa oraz świadczą usługi nieodpłatnie na rzecz osób należących do systemu na zasadzie powszechnego objęcia ubezpieczeniem. Sądy unijne potwierdziły, że w przypadku istnienia takiej struktury, odnośne podmioty nie działają jako przedsiębiorstwa”. Powyższe wskazuje, że nie zawsze usługi medyczne mają charakter działalności gospodarczej. Orzecznictwo sądów unijnych pozostaje natomiast spójne w zakresie usług medycznych świadczonych komercyjnie – wynika z niego jednoznacznie, że usługi te zawsze mają charakter działalności gospodarczej.

Charakterystyka organizacji publicznej opieki zdrowotnej w Polsce wskazuje, że system ten działa w oparciu o zasadę solidarności^[5]. W konsekwencji oznacza to, że podmioty lecznicze, wykonując usługi medyczne finansowane ze środków publicznych na rzecz obywateli objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, a zatem w ramach publicznego systemu, nie działają jak przedsiębiorcy. Z tego względu należałoby uznać, że wsparcie udzielane w związku ze świadczeniem usług medycznych w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej nie podlega przepisom o pomocy publicznej.

Nawet jednak gdyby uznać, że publiczny system opieki zdrowotnej nie wpisuje się w ww. system solidarnościowy, to jednak nie wydaje się, aby wsparcie udzielane w związku ze świadczeniem usług medycznych w ramach tego systemu podlegało przepisom o pomocy publicznej. Dokonując analizy konkretnej sprawy w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 107 ust. 1 TFUE zazwyczaj nie budzi wątpliwości, że dany rodzaj wsparcia dotyczy środków publicznych, ma charakter selektywny i stanowi dla beneficjenta korzyść, której nie uzyskałby w warunkach rynkowych. Odnosząc się natomiast do przesłanki zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na unijną wymianę handlową, należy mieć na uwadze, że w przypadku podmiotów świadczących usługi medyczne istotną kwestią jest, czy dany podmiot wykonuje te usługi w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, a zatem na podstawie kontraktów z NFZ. Usługi finansowane przez NFZ adresowane są, co do zasady, do obywateli polskich oraz świadczone są w ramach systemu stworzonego w celu realizacji zadań państwa dotyczących ochrony zdrowia obywateli. Z tego względu można uznać, że wsparcie udzielane takim podmiotom nie spełnia przesłanki zakłócenia konkurencji. Wobec powyższego zasadniczo przyjmuje się, że w odniesieniu do podmiotów funkcjonujących w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej nie mają zastosowania przepisy o pomocy publicznej.

Natomiast świadczenie usług medycznych poza kontraktem z NFZ nie podlega ograniczeniu co do ich adresatów ani zasad odpłatności. Usługi te są oferowane na zasadach komercyjnych (za pełną odpłatnością) na rynku otwartym na konkurencję w wymiarze międzynarodowym (podmioty uczestniczące w tym rynku świadczą usługi na rzecz obywateli innych państw członkowskich). Zatem wsparcie związane z realizacją tych usług może grozić zakłóceniem konkurencji i mieć wpływ na unijną wymianę handlową, a więc mają do niego zastosowanie przepisy o pomocy publicznej. Należy jednak zastrzec, że dla spełnienia tej przesłanki istotny jest również zakres prowadzonej przez podmiot leczniczy działalności komercyjnej (w tym innej niż działalność lecznicza). W sytuacji bowiem, gdy jej udział procentowy w całości prowadzonej działalności leczniczej jest niewielki, można uznać, że ma ona charakter jedynie marginalny (pomocniczy) i nie wpływa na unijną wymianę handlową.

W odniesieniu do kwestii stosowania przepisów o pomocy publicznej do wsparcia udzielanego podmiotowi leczniczemu należy pamiętać, że jeżeli oprócz wykonywania usług medycznych w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, funkcjonuje on również na komercyjnym rynku usług medycznych, każde wsparcie udzielane w związku z działalnością komercyjną (także inną niż działalność lecznicza) może stanowić pomoc publiczną. W takim przypadku konieczne jest albo całkowite rozdzielenie działalności komercyjnej i niekomercyjnej (finansowanej z NFZ), np. poprzez wydzielenie działalności realizowanej poza publicznym systemem opieki zdrowotnej do podmiotu zależnego, albo prowadzenie odrębnej księgowości dla poszczególnych działalności. Zastosowanie rozdzielności księgowej pozwoli właściwie przypisywać koszty do poszczególnych rodzajów działalności, uniknąć finansowania krzyżowego różnych rodzajów działalności oraz wykazać, na jaką działalność wsparcie zostało wykorzystane. Jeżeli wsparcie będzie dotyczyło obu kategorii działalności wykonywanej przez podmiot leczniczy, możliwe jest oszacowanie proporcji, w jakiej wsparcie będzie dotyczyło działalności komercyjnej, a w jakiej działalności wykonywanej w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej i w oparciu o to oszacowanie – zakwalifikowanie odpowiedniej części wsparcia jako pomocy publicznej (gdy dotyczy działalności komercyjnej) oraz niestanowiące pomocy publicznej (gdy dotyczy działalności finansowanej przez NFZ), pod warunkiem, że takie oszacowanie jest w praktyce możliwe i obiektywnie wykonane.

W związku ze sprzecznymi interpretacjami dotyczącymi badania sytuacji ekonomicznej podmiotów powiązanych, w celu uzyskania pewności prawnej, UOKiK wystąpił do służb Komisji o ostateczne wskazanie właściwej interpretacji i sposobu postępowania w tym zakresie. W związku z powyższym, należy potwierdzić, że w przypadku tego typu podmiotów badanie warunku odnoszącego się do zakazu udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji powinno dotyczyć wnioskodawcy oraz grupy podmiotów z nim powiązanych traktowanych jako całość (a nie każdego podmiotu powiązanego z wnioskodawcą).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 26 października 2016 r. (znak: COMP 03/HT.4335*2016/102167) służby Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej wyjaśniły, iż:

• badając sytuację ekonomiczną, należy wziąć pod uwagę jednostkę gospodarczą[1];
• gdy wnioskodawca jest w dobrej sytuacji ekonomicznej, musi być to potwierdzone na poziomie jednostki gospodarczej. Jeżeli nie zachodzą żadne szczególne przesłanki do uznania, że trudności występują na poziomie jednostki gospodarczej, pomoc może być udzielona;
• gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji ekonomicznej, ocena sytuacji powinna zostać przeprowadzona na poziomie jednostki gospodarczej;
• gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji i trudna sytuacja zostanie potwierdzona również na poziomie jednostki gospodarczej, pomoc nie może zostać udzielona;
• gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji, ale trudności nie występują na poziomie jednostki gospodarczej, przedsiębiorstwa powiązane w stosunku do wnioskodawcy mogą na przykład dokapitalizować wnioskodawcę celem restrukturyzacji, w wyniku czego jego sytuacja gospodarcza ulegnie poprawie i pomoc będzie mogła być udzielona.

Podsumowując, możliwe jest wskazanie czterech scenariuszy, które mogą wystąpić przy badaniu sytuacji ekonomicznej podmiotów powiązanych.

Należy także zauważyć, że zgodnie z  art. 2 pkt 18 lit. a i b GBER przesłanek określonych w lit. a i b nie bada się w przypadku:

• MŚP, które istnieje krócej niż trzy lata,
• pomocy przeznaczonej na finansowanie ryzyka - MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego.

Zatem ww. MŚP, o ile nie spełniają co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 2 pkt 18 lit. c-e GBER, uznaje się za podmioty w dobrej sytuacji ekonomicznej bez konieczności sprawdzania stopnia utraty kapitału (liczonego zgodnie z metodologią określoną w art. 2 pkt 18 lit. a i b GBER). Przy czym należy mieć na uwadze, że określenie statusu MŚP należy dokonywać z uwzględnieniem podmiotów powiązanych z wnioskodawcą, tj. na poziomie jednostki gospodarczej (nie jest możliwe zatem zastosowanie tego wyjątku wyłącznie w stosunku do wnioskodawcy).

W związku z wątpliwościami dotyczącymi tego, jak należy sumować dane dotyczące przedsiębiorstw powiązanych na potrzeby ustalania sytuacji ekonomicznej grupy, należy wyjaśnić, że konsolidowanie danych wszystkich podmiotów powiązanych, zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości^[2], nie wydaje się właściwym sposobem. Ocena spełniania przesłanek trudnej sytuacji finansowej na podstawie art. 2 ust. 18 GBER powinna zostać przeprowadzona na podstawie danych finansowych jednostki gospodarczej, tj. skumulowanych danych finansowych beneficjenta oraz wszystkich jednostek powiązanych z beneficjentem. Jednocześnie taka kumulacja powinna być przeprowadzona analogicznie do sposobu stosowanego przy określaniu wielkości przedsiębiorstwa zgodnie z Załącznikiem nr 1 do GBER w odniesieniu do przedsiębiorstw powiązanych, tj. poprzez sumowanie odpowiednich pozycji sprawozdań finansowych w wysokości 100%, niezależnie od rzeczywistych udziałów w danym przedsiębiorstwie. Dane finansowe przedsiębiorstw partnerskich nie podlegają natomiast kumulacji dla celów oceny sytuacji finansowej jednostki gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że zasady konsolidacji sprawozdań finansowych jednostek tworzących grupę kapitałową, określone w ustawie o rachunkowości nie są tożsame z zasadami kumulacji dla celów oceny sytuacji finansowej jednostki gospodarczej. Różnice te dotyczą w szczególności odmiennego zakresu podmiotów, których dane podlegają kumulacji, np.:

• konsolidacja na podstawie ustawy o rachunkowości dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw, które łączy zależność kapitałowa, pomijając wszelkie zależności osobowe uwzględniane w jednostce gospodarczej,
• konsolidacja na podstawie ustawy o rachunkowości obejmuje dane jednostki dominującej, jednostek od niej zależnych oraz pozostałych jednostek podporządkowanych (tj. współzależnych oraz stowarzyszonych), a zatem poza jednostkami powiązanymi kapitałowo obejmuje również dane jednostek partnerskich oraz, w szczególnych przypadkach, dane przedsiębiorstw niezależnych, które nie powinny być uwzględnianie na potrzeby jednostki gospodarczej.

Podsumowując, najlepszym sposobem ustalania sytuacji ekonomicznej grupy jest sumowanie danych wszystkich podmiotów powiązanych – o ile jest to w praktyce możliwe - uwzględniając wyłącznie podmioty powiązane zgodnie z Załącznikiem nr 1 do GBER i biorąc pod uwagę dane każdego z podmiotów powiązanych w pełnej wysokości. Jednocześnie wystarczającym wydaje się badanie sytuacji finansowej jedynie beneficjenta, natomiast w zakresie jednostki gospodarczej opieranie się na oświadczeniu o sytuacji ekonomicznej tej grupy jako całości (podobnie jak miało to miejsce dotychczas).

Należy dodatkowo zauważyć, że obecne brzmienie Formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną^[3] nie uniemożliwia zastosowania powyższej opisanego sposobu postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że świetle ww. wyjaśnień:

• samo oświadczenie przez wnioskodawcę w pkt 7 części B Formularza, że którykolwiek z powiązanych z nim przedsiębiorców spełnia co najmniej jedną z przesłanek określonych w pkt 1-5, nie powoduje konieczności odmowy udzielenia pomocy;
• zaznaczenie odpowiedzi twierdzącej może stanowić wskazówkę dla podmiotu udzielającego pomocy, że sytuacja jednostki gospodarczej wymaga bliższego zbadania;
• a contrario, zaznaczenie odpowiedzi negatywnej może stanowić wskazówkę o dobrej sytuacji ekonomicznej na poziomie jednostki gospodarczej.

Ponadto, zasadne jest uzupełnienie informacji przekazywanych ww. Formularzem o dodatkowe oświadczenie o sytuacji ekonomicznej jednostki gospodarczej, w skład której wchodzi wnioskodawca.

[1] Jednostka gospodarcza (z ang. single economic unit), tj. grupa przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy w rozumieniu orzecznictwa europejskiego z zakresu prawa konkurencji.

[2] Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, dalej: ustawa o rachunkowości.

[3] Załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. z 2010 r. Nr 53, poz. 312, ze zm.), dalej: Formularz.

Sądy krajowe mają do odegrania istotną rolę w dziedzinie ochrony praw i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów dotyczących pomocy publicznej. Do ich zadań należy m.in. zapobieganie niezgodnemu z prawem udzielaniu pomocy publicznej oraz ochrona praw osób trzecich dotkniętych skutkami wynikającymi z udzielenia nielegalnej pomocy, w tym także przywracanie w miarę możliwości sytuacji sprzed udzielenia pomocy. Sądy krajowe są bowiem lepiej (bliżej) usytuowane niż Komisja Europejska, a ich działania mogą być szybsze oraz skuteczniejsze od działań Komisji. W większości przypadków wystarczające jest bowiem samo stwierdzenie faktu naruszenia zasad udzielania pomocy publicznej, np. jej udzielenia bez uprzedniego zawiadomienia Komisji lub przed uzyskaniem jej zgody. Są to wymogi formalne, których spełnienie niezbędne jest w celu udzielenia pomocy i zazwyczaj każdy zainteresowany podmiot bez większego trudu jest w stanie uzyskać informację, czy pomoc, o której udzielenie ubiega się (lub jego konkurent), wymaga uzyskania zgody Komisji, czy zamiar jej udzielenia był notyfikowany Komisji i czy Komisja wyraziła zgodę na jej udzielenie. Wyjaśnienie przez sądy krajowe tych okoliczności jest wystarczające do podjęcia przez nie rozstrzygnięcia. Dlatego też procedura zwrotu pomocy niezgodnej z prawem może być szybsza przed sądem krajowym, niż w trybie złożenia skargi do Komisji przez osobę trzecią dotkniętą skutkami bezprawnego udzielenia pomocy publicznej (z reguły konkurenta beneficjenta). W przypadku bezprawnego udzielenia pomocy publicznej, t.j. udzielenia jej bez uprzedniego uzyskania zgody Komisji, Komisja nie może bowiem poprzestać na stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa, ale musi również udowodnić brak zgodności udzielonej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Wymóg ten nie dotyczy sądów krajowych, które nie muszą przeprowadzać szczegółowej i żmudnej analizy zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.

Mając powyższe na uwadze, w celu zaktywizowania podmiotów indywidualnych do wnoszenia przed sądy krajowe spraw dotyczących naruszenia przepisów prawnych UE w dziedzinie pomocy publicznej, Komisja opracowała komunikat w sprawie egzekwowania zasad pomocy państwa przez sądy krajowe.

Aby chronić prawa jednostek przed niezgodnym z prawem wdrażaniem pomocy publicznej, sądy krajowe mogą stosować różne rodzaje środków zaradczych w zależności od sytuacji. Na przykład mogą podjąć decyzję o zawieszeniu lub zakończeniu wdrażania środka (sekcja 4.2.3.1), nakazać zwrot wypłaconych już kwot (sekcja 4.2.3.2) lub wprowadzić różne środki tymczasowe w celu ochrony interesów zainteresowanych stron w inny sposób (sekcja 4.2.3.3) (99). Można się do nich również zwrócić o wydanie orzeczenia w sprawie odszkodowania za szkody poniesione przez osoby trzecie w wyniku niezgodnego z prawem wdrożenia pomocy państwa (sekcja 4.2.3.4). 

Dochodzenie roszczeń odbywa się przed sądami krajowymi, zgodnie z przepisami krajowego prawa procesowego.

Komunikat Komisji stanowi cenne narzędzie przy rozpatrywaniu przez sądy krajowe spraw dotyczących pomocy publicznej. Zawarty w nim jest stosunkowo szeroki zakres wyjaśnień i praktycznych wskazówek dotyczących sposobu rozpatrywania spraw z zakresu pomocy publicznej, w tym związane z tą kategorią spraw orzecznictwo sądów unijnych. Komunikat wskazuje również na możliwość bieżącej współpracy sądów krajowych z Komisją. Komisja nie może bowiem odmówić udzielenia sądom krajowym oczekiwanych informacji, jeżeli zwrócą się one o ich dostarczenie, a informacje te są niezbędne do wykonywania zadań sądu krajowego i znajdują się w posiadaniu Komisji. Ewentualne ograniczenie dostępu do informacji dotyczy jedynie danych objętych tajemnicą służbową. W takich przypadkach w celu ich uzyskania sąd krajowy musi zagwarantować Komisji ochronę tej tajemnicy.

Niezależnie od wyżej wskazanych informacji, sądy krajowe mogą zwrócić się do Komisji o przedstawienie opinii, jeżeli mają one wątpliwości, czy dany środek stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w jaki sposób należy obliczyć wartość pomocy, czy dany środek objęty jest wyłączeniem grupowym lub w innych kwestiach. Przekazując swoją opinię w sprawie, Komisja ograniczy się do przedstawienia wyłącznie wyjaśnień kwestii ekonomicznych lub prawnych, bez przeprowadzania merytorycznej analizy sprawy rozpatrywanej przez sąd krajowy. Wyżej wskazane opinie Komisji, jakkolwiek pomocne dla sądu, w żadnym razie nie wiążą go przy podejmowaniu ostatecznych rozstrzygnięć sprawy.

Finansowanie działalności wodno-kanalizacyjnej a pomoc publiczna (20.05.2025)

Działalność przedsiębiorstw polegająca na oferowaniu usług wodno-ściekowych za pomocą infrastruktury wodno-kanalizacyjnej stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego. W związku z tym, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do finansowania publicznego dotyczącego tej działalności stosuje się przepisy o pomocy publicznej. Komisja Europejska określiła jednocześnie, w jakich przypadkach ich stosowanie będzie wyłączone[1] . Szczególną uwagę poświęciła okolicznościom związanym z istnieniem monopolu prawnego lub naturalnego i wykluczeniem spełnienia przesłanki groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Należy jednak odróżnić przypadek finansowania publicznego dotyczącego budowy, rozbudowy lub modernizacji (dalej: budowa) infrastruktury wodno-kanalizacyjnej od związanego z zarządzaniem tą infrastrukturą.

Monopol prawny

Przesłanka groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi co do zasady nie będzie spełniona, w zakresie w jakim podmiot, któremu ma być udzielone finansowanie publiczne, prowadzi działalność na rynku wodno-kanalizacyjnym i posiada monopol prawny na jej prowadzenie. Pozwala on wykluczyć zarówno możliwość konkurencji na rynku, jak i o rynek. Komisja określiła szczegółowe warunki, których spełnienie wyłącza obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do finansowania publicznego na budowę i zarządzanie infrastrukturą wodno-kanalizacyjną w przypadku istnienia monopolu prawnego[2] . 

Z informacji posiadanych przez UOKiK wynika, iż przedsiębiorcy prowadzący działalność na rynku wodno-kanalizacyjnym w Polsce nie posiadają monopolu prawnego na jej wykonywanie[3] . Nie można zatem wykluczyć stosowania przepisów o pomocy publicznej do finansowania publicznego na tej podstawie.

Monopol naturalny

Komisja, odnosząc się do budowy infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, zauważa, że infrastruktura ta stanowi monopol naturalny – nie istnieje dla niej bezpośrednia konkurencja, ponieważ budowa alternatywnej sieci wodno-kanalizacyjnej byłaby nieuzasadniona ekonomicznie. Komisja określiła, że w przypadku finansowania publicznego na budowę infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, przesłanka groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie będzie spełniona, jeśli: 

1. infrastruktura nie podlega bezpośredniej konkurencji, 
2. prywatne finansowanie tego typu infrastruktury jest nieznaczące w danym sektorze i w państwie członkowskim,
3. infrastruktura nie jest zaprojektowana, aby selektywne sprzyjać jednemu przedsiębiorstwu lub sektorowi, ale przynosi korzyści całemu społeczeństwu[4]

Publiczne finansowanie budowy infrastruktury wodno-kanalizacyjnej w Polsce   

Odnosząc się do budowy infrastruktury wodno-kanalizacyjnej w Polsce, należy stwierdzić, że infrastruktura ta stanowi monopol naturalny (infrastruktura sieciowa, która nie podlega bezpośredniej konkurencji). Z analizy dotyczącej funkcjonowania polskiego sektora wodno-kanalizacyjnego wynika również, że charakteryzuje się on bardzo niskim udziałem przedsiębiorstw prywatnych (ok. kilku procent) i bardzo niskim uczestnictwem w rynku podmiotów zagranicznych (ok. 1% podmiotów aktywnych na tym rynku)[5] . Jeśli zatem budowana infrastruktura wodno-kanalizacyjna nie powstaje w celu wspierania wybranego przedsiębiorcy lub przedsiębiorców[6] , to ogólne warunki prowadzenia działalności w tym sektorze pozwalają na stwierdzenie zgodności z kryteriami określonymi w pkt (i)-(iii) powyżej. Oznacza to, że w zakresie w jakim finansowanie publiczne dotyczy budowy infrastruktury, spełnienie przesłanki groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, co do zasady, będzie wykluczone i nie będzie ono stanowiło pomocy publicznej.

Należy przy tym pamiętać, że konieczne jest ograniczenie ww. finansowania publicznego do działalności prowadzonej z wykorzystaniem infrastruktury stanowiącej monopol naturalny. Jeżeli podmiot prowadzi działalność na innym rynku (geograficznym lub produktowym), który jest otwarty na konkurencję, w tym także działalność związaną z zarządzaniem infrastrukturą wodno-kanalizacyjną, trzeba wykluczyć subsydiowanie skrośne. Wymaga to prowadzenia odrębnej rachunkowości oraz odpowiedniego przypisywania kosztów i przychodów, które wykluczy przekazywanie środków publicznych na działalność prowadzoną z wykorzystaniem infrastruktury stanowiącej monopol naturalny na jego pozostałą działalność.

Publiczne finansowanie zarządzania infrastrukturą wodno-kanalizacyjną w Polsce   

W związku z brakiem monopolu prawnego operatorów infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, w odniesieniu do finansowania publicznego związanego z zarządzaniem infrastrukturą nie można z góry wykluczyć spełnienia przesłanki groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Jeśli zatem w danym przypadku nie można wykluczyć spełnienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej na innej podstawie, to w konsekwencji, do finansowania publicznego udzielanego ww. operatorowi należy stosować przepisy o pomocy publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zdaniem Komisji, świadczenie ww. usług in-house (przez podmiot należący np. do gminy) albo przez podmiot trzeci, któremu powierzono takie zadanie, nie wyklucza stosowania przepisów o pomocy publicznej.

Inne warunki wykluczające stosowanie przepisów o pomocy publicznej    

Spośród wskazanych przez Komisję innych metod wykluczenia obowiązku stosowania przepisów o pomocy publicznej (lub zapewnienia zgodności z nimi), w odniesieniu do finansowania publicznego udzielanego podmiotom w sektorze wodno-kanalizacyjnym[7] , należy zwrócić uwagę na:

• przetarg publiczny lub finansowanie działalności zgodne z warunkami rynkowymi - zdaniem Komisji, finansowanie publiczne budowy i zarządzania infrastrukturą wodno-kanalizacyjnej nie będzie pomocą publiczną, np. jeśli budowa dotyczy infrastruktury funkcjonującej na warunkach monopolu naturalnego i zorganizowano przetarg jednocześnie[8] na budowę i zarządzanie ww. infrastrukturą;
• ocenę lokalnego charakteru działalności - Komisja stwierdziła, że w niektórych przypadkach finansowanie publiczne będzie miało wyłącznie lokalny charakter i, co za tym idzie, nie wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W Siatce analitycznej wyznaczono następujące kryteria, które temu służą: 

1. beneficjent dostarcza towary lub usługi na ograniczonym obszarze w granicach państwa członkowskiego, 
2. istnieje niewielkie prawdopodobieństwo przyciągnięcia przez niego klientów z innych państw członkowskich, 
3. nie można przewidzieć, że wpływ finansowania publicznego na warunki inwestycji transgranicznych lub zakładanie przedsiębiorstw, byłby na poziomie wyższym niż marginalny.   

W związku z tym, podmiot udzielający pomocy powinien dokonać analizy rynku wodno-kanalizacyjnego na terenie gminy (lub gmin), w której prowadzi działalność podmiot ubiegający się o pomoc oraz zakresu tej działalności, w celu potwierdzenia lub wykluczenia lokalnego charakteru działalności beneficjenta.   

Odnosząc się do warunku określonego w pkt (iii) powyżej, biorąc pod uwagę przytoczone powyżej dane dotyczące rynku wodno-kanalizacyjnego w Polsce, należy stwierdzić, iż udział przedsiębiorstw zagranicznych jest niewielki i  wpływ finansowania publicznego na warunki inwestycji transgranicznych lub zakładanie przedsiębiorstw w tym sektorze jest marginalny.